Hyde, J.:—Appellant has appealed from a judgment of the Superior Court, District of Montreal, rendered on December 12, 1962, dismissing its action seeking (a) to have it declared that Part II of the Excise Tax Act, R.S.C. 1952, c. 100, as enacted by Statutes of Canada 1956, c. 37 and regulations thereunder are ultra vires the Parliament of Canada, and (b) the refund of tax amounting to $35,225.32 paid in respect of the February 1957 issues of its two magazines—Reader’s Digest and Sélection du Reader’s Digest.
Part II of the said Act was repealed on June 18, 1958 but there remains the question of principle and, in addition to the refund claimed for the February 1957 issues, it is stated that tax has been claimed for each subsequent issue to the date of repeal. There is thus considerably more involved in this appeal than might at first appear.
Appellant contends that even if the statute be valid it does not apply to its publications which are not “periodicals” within the terms of Section 8(c) which reads:
‘‘ ‘Periodical’ means printed material, unbound or paperbound, printed and published at regular intervals not less frequently than four times a year and bearing dates of issue.’’
If by “date of issue’’ is meant the actual day on which the periodical is issued to the public there is no doubt that appellant’s publications would not be included. I do not, however, think the text is to be so narrowly interpreted. Appellant admits that there are many magazines which bear the name of a month on the cover but which are published in the month prior thereto. It is a matter of common knowledge that the daily newspapers bear the day of issue and that quarterly publications frequently denote the season of the year of issue—e.g., Spring, Summer, Autumn, Winter “1965”.
In one sense a date may mean a specific day of a month in a specific year; in another, it may be a month or even a year. One commonly refers to a coin by the year stamped thereon as its date regardless of the date when it was put in circulation. Again, one commonly refers to the ‘‘ June issue’? of a monthly publication or the ‘Summer issue”? of a quarterly.
In my view, appellant’s publication, being published monthly with a month and year stated thereon, bear ‘‘dates of issue’’ within the meaning of Section 8(c) of the Act.
In summary, the legislation attacked levies a tax of 20% on the value of the advertising material contained in any ‘‘special edition of a non-Canadian periodical’’ printed in or outside Canada for publication in Canada
“ (i) containing editorial material at least twenty-five per
cent of which is the same or substantially the same as editorial material contained in one or more copies of a particular non-Canadian periodical, whether in the same or in some other language, and
(ii) containing any advertising material that is not contained in such non-Canadian periodical . . .’’
A ‘periodical” is defined in Section 8(c) as follows:
“(c) ‘periodical’ means printed material, unbound or paper
bound, printed and published at regular intervals not less frequently than four times a year and bearing dates of issue;’’
Appellant’s two monthly magazines are printed in the Province of Quebec and contain editorial material at least 25% of which is the same as that of their corresponding non-Canadian periodicals and also contain advertising material not contained in the latter. Thus, if the statute is legally enacted the tax is due as claimed.
Appellant’s principal argument is on the constitutional question and its basic contention in this respect is that Part II of the Excise Tax Act enacted in 1956, while in form a taxing statute, is, in fact, a statute intended to favour one sector of the publishing industry in Canada at the expense of another sector of the same industry. Appellant contends that in so doing Parliament was trenching on the exclusive powers of the provincial legislatures relating to property and civil rights.
Respondent contends that the Federal Parliament had the power to enact this legislation under head 3 of Section 91 of the British North America Act as ‘‘the raising of money by any mode or system of taxation’’; subsidiarily it argues that it can be supported under head 2 as ‘‘regulation of trade and commerce”? or a combination of the two. As a third argument, respondent advances the federal authority to legislate for the “peace, order and good government’’ of Canada as a whole.
Appellant attempted to bring evidence to support the allegation in paragraph 13 of its declaration that the “history and the facts and circumstances surrounding’’ the enactment of this legislation ‘‘show the real nature, purpose and object of the law to be in respect of matters which do not fall within the jurisdiction of the Parliament of Canada”, but was met by objections from respondent maintained by the trial judge who was sustained by the Supreme Court of Canada ([1961] S.C.R. 175; [1961] C.T.C. 530), overruling the contrary majority decision of this Court ([1961] Q.B. 118; [1961] C.T.C. 343), and following its holding in Texada Mines Ltd. v. A.-G. B.C., [1960] S.C.R. 713 at page 772.
In 1956 the circulation in Canada of appellant’s two magazines totalled 11,173,248, of which 2, 774,976 in the Province of Quebec where they were printed and published. The price per copy was 25¢ and the total value of advertising in its January, 1957 issues was $176,116.60 attracting a tax under the statute of $35,225.32 at 20%. There were only two other publications affected by this tax, namely, the Canadian edition of Time magazine with a Canadian circulation in 1956 of 9,168,016 and a relatively small trade publication, Photographic Trade News, both of which were printed outside of Canada.
The learned trial judge rejected appellant’s ultra vires argument based on interference with ‘‘property and civil rights in the Province”? stating that ‘‘the Act does not attempt to regulate the conduct of the Plaintiff of its business in the Province of Quebec nor in any other Province’’, and observed that ‘‘the fact that the Act imposes taxation designed to or having the effect of aiding Canadian periodicals. does not make it ultra vires".
There is no doubt that the Excise Tax Act, of which the impugned legislation forms a part, is one of the principal means of raising money for the federal exchequer. It is well recognized, however, that taxes may be imposed for more than the direct financial return. Customs duties are a notable example of the dual role played by a taxing statute.
In A.-G. B.C. v. A.-G. Canada, [1924] A.C. 222, Lord Buckmaster said (page 229) :
‘‘The imposition of customs duties upon goods imported into any country may have many objects; it may be designed to raise revenue or to regulate trade and commerce by protecting native industries, or it may have. the two-fold purpose of attempting to secure both ends; in either case it is a power reserved to the Dominion . . .’’
and, as Duff, C.J., commenting on this case in the reference Re The Natural Products Marketing Act, [1936] S.C.R. 398 at page 409 said:
“This decision seems very plainly to involve the proposition that, by an enactment of the Parliament of Canada, trade in a particular commodity or class of commodities may be subjected to regulation through the instrumentality of customs duties.”
At the same time I recognize that the federal authority may not rely on its taxing powers to camouflage what is basically an attempt to control local and provincial commerce or what is sometimes referred to as intra-provincial trade.
Thus, in In re Insurance Act of Canada, [1932] A.C. 41 at page 92, Viscount Dunedin, after referring to the power of the federal Parliament to impose taxation generally, said:
“But if the tax as imposed is linked up with an object which is illegal the tax for that purpose must fall.”
As was said by Lord Macmillan in A.-G. British Columbia v. McDonald Murphy Lumber Co., [1937] A.C. 357 at page 363:
“Their Lordships have on many occasions been called upon to determine questions relating to the constitutional validity of fiscal legislation under the British North America Act and have laid down the principle that in every case the first requisite is ‘to ascertain the real nature of the tax’:”
Appellant is not arguing that the tax is invalid because it is discriminatory but that the discriminatory nature of the tax is such that it should be concluded that its real nature or purpose was other than the raising of money.
While the statistics given do show that the tax in question affects a very small class of publications, appellant has not demonstrated that it is prohibitive in effect, or what proportion of its net income is derived from advertising. It recognizes in its factum (page 43) that
“Until recent years, Appellant’s publication ‘Reader’s Digest’ contained no advertising material and it was only when raising costs forced the use of advertising material that it was first inserted in the publication.’’
There is nothing in the record to indicate any attempt by Parliament to control or restrict appellant’s publications, any more than would the imposition of customs duties control or restrict the business of an importer whose merchandise was affected by such duties.
The tax is of general application throughout Canada. I reject the suggestion that appellant’s business is a provincial one. Its publications are for nation-wide circulation and the advertisements therein are of the national type and not directed by any means alone to the confines of Quebec.
As Duff, C.J. said, also in the Natural Products case at page 409, the judgment of the Privy Council in A.-G. British Columbia v. A.-G. Canada (supra)
“signalizes the distinction between that which is material in its scope and concern and that which in each of the provinces is of private or local, that is to say, of provincial interest, which must be observed in deciding whether a particular enactment falls within the Dominion authority respecting the regulation of trade and commerce.’’
I cannot discern any attempt to control the publishing trade within the Province of Quebec or to affect activities therein of a purely local or private interest but rather one of general interest throughout the country. As in the case of a customs duty once the tax is paid, and it is not, as I have said, shown to be prohibitive, appellant is free to continue with the publication and distribution of its periodicals without let or hindrance.
My colleague, Rinfret, J., whose notes I have had the advantage of reading, has made an interesting review of the pertinent authorities on this aspect of the problem and I will not cover all that ground again. I share with him the view that they do not support appellant’s contentions.
I would accordingly dismiss this appeal with costs.
RINFRET, J.:—L’appel est d’un jugement final rendu le 14 décembre 1962 par la Cour Supérieure, district de Montréal, rejetant l’action intentée par la demanderesse-appelante, par laquelle celle-ci cherchait à faire déclarer ultra vires du Parlement du Canada, inconstitutionnelles et nulles les Sections 8, 9, 10 et 11 de la partie II de la Loi sur la taxe d’accise, telles qu’édictées par la Section 3 du chap. 37 des Statuts du Canada, 1956 ainsi que les règlements promulgués sous cette autorité, et à faire déclarer que The Reader s Digest et Sélection du Reader’s Digest n’étaient pas des “périodiques” aux termes de ladite partie II et que, par conséquent, l’appelante n’était pas redevable de la somme de $35,225.32 réclamée d’elle pour ses éditions de janvier 1957, ni requise d’obtenir un permis ni de fournir un cautionnement pour garantir le paiement des taxes imposées par ladite partie II.
Le Parlement du Canada a, le 14 août 1956, sanctionné le chap. 37 de 4-5 Eliz. IT, qui, à l’article 3 modifiait la Loi sur la taxe d’accise, en y ajoutant les articles 8, 9, 10 et 11 attaqués par l’appelante.
L’article 9 prescrit :
“9. (1) Il doit être imposé, prélevé et perçu, à l’égard de chaque exemplaire d’une édition spéciale d’un périodique non canadien publié au Canada, une taxe de 20% de la valeur des annonces y contenues.”
L’expression ‘édition spéciale d’un périodique non canadien” est définie à l’article 8(e) :
‘‘un périodique imprimé au Canada ou à l’extérieur de ce pays pour publication au Canada
(i) renfermant des articles de fond dont au moins 25% sont les mêmes ou sensiblement les mêmes que ceux qui sont contenus dans un ou plusieurs exemplaires (copies) d’un périodique non canadien particulier, qu’il soit dans la même langue ou dans une autre langue, et
(ii) renfermant de l’annonce que ne contient pas ledit périodique non canadien . . .”?
IT est admis que les publications Reader’s Digest et Sélection du Reader’s Digest:
(a) sont imprimées et publiées au Canada;
(b) renferment des articles de fond dont au moins 25% sont les mêmes que ceux contenus d’une part dans le Reader’s Digest publié aux Etats-Unis et d’autre part dans Sélection du Reader’s Digest publié à Paris, France, et
(ce) renferment de l’annonce que ne contiennent pas la Sélection du Reader’s Digest de Paris et le Reader’s Digest américain.
Sur cette base, le gouvernement canadien a réclamé pour la valeur des annonces contenues dans l’édition de janvier 1957 des deux publications une somme de $35,225.32.
La demanderesse-appelante a institué sa présente action pour faire déclarer qu’elle ne devait pas cette somme.
La partie II de ladite Loi a été abrogée le 18 juin 1958.
L’intérêt de la demanderesse-appelante à faire déclarer la Loi inconstitutionnelle ne se borne pas au montant ci-haut mentionné: si elle échoue, elle sera responsable pour tous les mois pendant lesquels la Loi a été en vigueur et pour lesquels d’ailleurs une réclamation mensuelle a déjà été présentée.
L’on peut se faire une idée de l’incidence de la taxe en consultant l’exhibit P-5, un état qui établit qu’au cours de 1956, le revenu de la demanderesse provenant de l’annonce se chiffre à $3,014,000. Sur cette base, la taxe se chiffrerait à $602,800.
L’essence de l’argumentation de l’appelante sur la question de l’inconstitutionnalité de la partie II est que celle-ci, tout en ayant l’apparence ou la forme d’un statut imposant une taxe, n’est autre chose qu’une façon de protéger un secteur de l’industrie de la publicité au Canada au détriment d’un autre secteur de la même industrie et que, ce faisant, le Parlement canadien a empiété sur les pouvoirs exclusifs des législatures provinciales ayant trait à la “Propriété et aux Droits Civils’’.
J’admettrai volontiers le bien fondé des deux prétentions suivantes de l’appelante, que ne conteste pas d’ailleurs l’intimé :
(1) Le tribunal n’est pas lié par la lettre du statut mais peut en rechercher son véritable objet ou son intention ;
(2) En recherchant le véritable objet et l’intention d’un statut, le tribunal peut considérer l’effet de ce statut.
Quant à la troisième proposition de l’appelante, à savoir que le Parlement n’a pas jurisdiction pour réglementer le commerce local ou intra-provincial, le Procureur Général ne la concède qu’en ce qui a trait au commerce purement local et intra-provincial mais il nie qu’en la présente espèce l’on puisse faire une ségrégation entre le commerce de l’appelante dans la province de Québec et sa circulation à travers le Canada.
L’appelante soutient en effet que sur sa circulation canadienne totale de 11,173,248 copies, 2,774,976 ont. été vendues dans la province de Québec et que, le Statut ayant pour effet de réglementer cette circulation québécoise, tout le statut doit être déclaré ultra vires du Parlement fédéral.
De son côté, le Procureur Général du Canada s’applie sur la ss. 3 de l’article 91 de 1’A.A.B.N., qui donne au Parlement canadien juridiction pour prélever des fonds par tout mode ou système de taxation.
Subsidiairement, il soutient que le statut a pour effet de réglementer le commerce international ou interprovincial de l’appelante et des propriétaires de publications du même genre et non pas leurs commerces locaux ou intraprovinciaux.
Rien ne s’oppose, ajoute-t-il, à ce qu’un statut ait un double but, à savoir dans l’espèce soumise, le prélèvement de fonds par taxation et la réglementation du commerce international et interprovincial.
L’appelante ne s’oppose pas à la double incidence d’un statut, pourvu que l’un et l’autre des buts visés tombent sous la juri- diction de la même autorité, ce qui, d’après elle, n’est pas le cas dans la présente espèce.
Finalement, l’intimé a soumis que le Parlement fédéral avait pleins pouvoirs en la matière vu que
“The problem of the invasion of the foreign editorial material was in 1956 no longer a local or provincial problem but has attained such dimension as to affect the body politic of the Dominion as a whole and concerned nothing short but the ‘peace, order and good government of the country’ ”’ [sic].
On n’a qu’à regarder les exhibits P-3 et P-4 pour se rendre compte de la futilité de ce dernier argument: la circulation canadienne de périodiques américains atteignait, en 1956, le chiffre de 148,196,467, répartie en 245 différents périodiques importés; de ce nombre 2 seulement, Time et Photographic Trade News étaient assujettis à la loi en question et leurs circulations conjointes n’atteignaient pas 10,000,000.
C’est dire qu’au-delà de 130,000,000 copies de périodiques américains avec du ‘‘foreign editorial material” avaient libre cours au Canada et n’étaient pas affectées par la loi sous discussion.
L’intimé n’a d’ailleurs pas insisté sur cet aspect du problème lors de l’audition devant nous.
Il semble en fait que, bien plus que le côté éditorial, c’est l’aspect publicitaire canadien que l’on a voulu touché et le revenu de cette publicité que l’on a voulu taxé.
À ce sujet, l’appelante a établi que le pourcentage de publicité contenu dans ses deux publications à comparer avec celle des autres publications canadiennes, n’est que de 1.25%, tandis que sa circulation est de 18.3%.
Mais les annonces contenues dans les deux publications de l’appelante sont nationales et choisies de façon à toucher les lecteurs canadiens en général; elles n’ont rien du caractère régional, local et intraprovincial.
C’est sous cette base que l’on doit considérer l’incidence de la loi.
La question se résume donc, sous cet aspect du problème, à savoir si le commerce de l’appelante est inter ou intraprovincial et si, comme le soutient l’appelante, l’incidence de la taxe sur la partie de son commerce qui est intraprovinciale affecte la légalité et la constitutionnalité de la totalité de la loi, en effet 24.8% de son commerce est restreint à la province de Québec.
Au support de son argument, l’appelante cite les paroles de Lord Atkin dans A.-G. British Columbia v. A.-G. Canada, [1937] A.C. 377 (Natural Products Marketing Act).
Il s’agissait la d’une loi fédérale
‘“which provided (inter alia) for the establishment of a Dominion Marketing Board whose powers included powers to regulate the time and place at which, and the agency through which, natural products to which an approved scheme related should be marketed and to determine the manner of distribution, and the quantity, quality, grade or class of the product that should be marketed by any person at any time.”
Le Conseil Privé a déclaré l’ultra vires des pouvoirs du Parlement fédéral.
Lord Atkin écrivait à la p. 386:
“There can be no doubt that the provisions of the Act cover transactions in any natural product which are completed within the Province, and have no connection with interprovincial or export trade.’’
Peut-on dire que le commerce de l’appelante est complet dans la province et qu’il n’a aucune connection avec son commerce interprovincial ? Je ne le crois pas.
“It is therefore plain that the Act purports to affect property and civil rights in the province (en raison de ce qui précède, l’on ne peut dans la présente espèce en arriver à la même conclusion), and if not brought within one of the enumerated classes of subjects in s. 91 (l’intimé s’appuie dans notre cas sur s. 91, ss. 3) must be beyond the competence of the Dominion Legislation. It was sought to bring the Act within the class (2) of s. 91, namely the Regulation of Trade and Commerce. Emphasis was laid upon those parts of the Act which deal with interprovincial and export trade. But the regulation of trade and commerce does not permit the regulation of individual forms of trade or commerce confined to the Province.??
Le Natural Products Marketing Act devait s’appliquer à différentes transactions touchant à divers produits dont certaines étaient clairement interprovinciales et d’autres clairement locales ou intraprovinciales. Au point que le procureur de la Colombie Britannique a demandé au Conseil Privé de déclarer “that it was only so far as authority was conferred on the Board to deal with local matters not necessarily ancillary to the main power that the Act was ultra vires, and that the validity of each scheme must be determined as matters arise under it’’. Le Conseil Privé a refusé de se rendre à cette requête.
Le commerce de l’appelante est un et indivisible et n’entre pas dans la catégorie de commerce dont il est question dans cette décision, ce commerce n’est pas ‘‘confined in the province”, il n’est pas “in substance local and provincial’’.
L’appelante cite encore l’extrait suivant du Viscount Dunedin, In re Insurance Act of Canada, [1932] A.C. 41 à la p. 52 :
“Now as to the power of the Dominion Parliament to impose taxation there is no doubt. But if the tax as imposed is linked up with an object which is illegal the tax for that purpose must fall.”
Viscount Dunedin fait une revue de quatre décisions antérieures :
(1) Citizens Insurance Co. v. Parsons (1881), 7 App. Cas. 96, il note que:
“The principle laid down was clear. It is within the power of the Dominion legislature to create the person of a company and endow it with powers to carry on a certain class of business, to wit : insurance ; and nothing that the Province can do by legislation can interfere with the status so created; but none the less the Provinces can by legislation prescribe the way in which insurance business or any other business shall be carried on in the Provinces. The great point of the case is the clear distinction drawn between the question of the status of a company and the way in which the business of the company shall be carried on.”
(2) Dans John Deere Plow Co. v. Wharton, [1915] A.C. 330, dit-il :
“it was held that this (l’obtention des autorités provinciales d’une licence pour faire affaires) was ultra vires of the Province (Colombie Britannique) as being an attempt to interfere with the status of the company. ’ ’
(3) A.-G. Canada v. A.-G. Alberta, [1916] A.C. 588:
‘‘Here again the arguments turned on the competing claims of ss. 91 and 92, and the decision on this question conclusively and finally settled that regulations as to the carrying on of insurance business were a provincial and not a Dominion matter. It really only carried on to their logical conclusion the two cases already cited.”
(4) Reciprocal Insurer’s Case, [1924] A.C. 328:
“The Board proceeded to decide that the amendment of the Criminal law by s. 5080 was not a genuine amendment of the Criminal law, but was really an attempt by a soi-disant amendment of the Criminal law to subject insurance business in the Province to the control of the Dominion, that which had exactly been determined to be ultra vires by the judgment of 1916.”’
A quel ‘‘object illégal’’ Viscount Dunedin fait-il allusion dans In re Insurance Act of Canada^.
A la tentative par le Parlement fédéral ‘‘to dominate the exercise of the business of insurance” . . . “to intermeddle with the conduct of insurance business’’.
Ce n’est pas le cas dans l’espèce soumise et l’on ne saurait y appliquer la qualification de ‘‘illegal object’? dans le sens exprimé par le Viscount Dunedin.
Reference as to the Validity of Section 16 of the Special War Revenue Act, [1942] S.C.R. 429 ne décide pas autrement : elle déclare ultra vires du Parlement fédéral la Section 16, comme ayant pour objet de réglementer le commerce de compagnies d’assurance étrangères dans le confins d’une province.
Dans le même ordre d’idée sur Reference as to the Validity of Section 5(a) of the Dairy Industry Act, [1949] S.C.R. 1, la Cour Suprême a jugé que la prohibition de manufacturer et de vendre la margarine ‘‘directly interferes’’, suivant les termes de M. le juge Estey, ‘‘ with the freedom of individuals and corporate bodies to engage in the business of manufacturing or selling specified food products’’. Le juge Kellock y voyait une “interference by the Dominion in the way of prohibiting the carrying on of a particular business”? et ne voyait pas comment la législation pouvait se justifier ‘‘as a genuine determination by Parliament to suppress commercial activities in the public interest’’.
Le droit pour le fédéral de prohiber la manufacture et la vente de la margarine, a, pour les mêmes raisons, de nouveau été nié par le Conseil Privé dans Canadian Federation of Agriculture v. A.-G. Quebec, [1951] A.C. 179.
Par ailleurs, mais toujours dans le même esprit, le Conseil Privé dans Shannon v. Lower Mainland Dairy Products Board, [1938] A.C. 708, reconnaissait la juridiction de la législature de la Colombie Britannique d’édicter The Natural Products Marketing (British Columbia) Act, 1936, laquelle était ‘‘in pith and substance an Act to regulate particular businesses entirely within the Province”.
Le jugé ajoute : ‘‘Natural products as defined in the Act are not confined to natural products produced in B.C., but the Act is clearly confined to dealings with such products as are situate within the Province.”
Après cette remarque, Lord Atkin enchaîne avec l’énoncé suivant :
“It is now well settled that the enumeration in s. 91 of The regulation of trade and commerce’ as a class of subject over which the Dominion has exclusive legislative powers does not give the power to regulate for legitimate provincial purposes, particular trades or businesses so far as the trade or business is confined to the Province.”
Dans le même sens, quoique cette fois dirigée contre la Province, la décision de la Cour Suprême dans A.-G. Alberta v. A.-G. Canada, [1938] S.C.R. 100. L’ Alberta avait imposé sur les banques une taxe prohibitive, dont le but évident était de faire échec aux opérations bancaires dans la Province. Dans cette cause, l’on a nié à la Province le droit de réglementer les opérations bancaires puisque celles-ci tombent sous l’autorité fédérale sous les paragraphes 15 et 16 de l’article 91.
L’appelante s’attaque ensuite au caractère discriminatoire de la taxe imposée par le statut sous étude, non pas qu’elle prétende que la discrimination soit en elle-même raison suffisante pour une déclaration d’inconstitutionnalité mais parce que, dit-elle, elle doit amener le tribunal à conclure que le réel motif du statut et de la taxe est autre que le prélèvement d’un revenu.
Ici elle s’appuie sur Texada Mines Ltd. v. A.-G. British Columbia, [1960] S.C.R. 713. La Cour Suprême y a décidé que la loi de la Colombie Britannique était ultra vires en autant qu’était concernée la taxe des produits ferreux de la compagnie, lesquels n’étaient extraits que pour fins d’exportation. L’ordre en conseil qui restreignait la portée du mot “minéral” empiétait sur les pouvoirs du Parlement fédéral en matière d’exportation.
Sur la même question, A.-G. British Columbia v. McDonald Murphy Lumber Co. Ltd., [1937] A.C. 357, Lord Macmillan y remarque (p. 363) :
“Now in the present case, the real nature of the tax (taxe imposée par la province de C.B.) is transparently obvious, while the statute sets out to impose a tax on all timber cut within the Province, it proceeds in the relative schedules to reduce the tax by rebate to an illusory amount in the case of timber used in the Province, leaving it to operate to its full effect only on timber exported.”
Il y a été jugé que:
“The tax was invalid because it was an export tax and so fell within the category of duties of customs and excise which the Dominion legislature had exclusive power to impose by s. 122 of B.N.A. Act 1867; also because it was indirect taxation and therefore not within the legislative power of the Province under s. 92 head (2) of that Act.’’
Pareille décision dans Union Colliery Co. of B.C. v. Bryden, [1899] A.C. 580: la législature de la Colombie Britannique dépassait sa juridiction en légiférant en matière de ‘‘aliens or naturalized subjects’’ (Section 91(25)).
La discrimination comme telle n ’était pas retenue; elle servait tout au plus à faire détecter que, sous couvert de réglementation d’un commerce particulier exercé dans les confins d’une province, la province cherchait à empiéter sur la juridiction fédérale en matière de banques (ss. (15)), d’exportation (ss. (2)) ou de naturalisation (ss. (25)).
Inversement, le Fédéral ne saurait légiférer en matière de réglementation d’un commerce particulier exercé dans les confins de la province, sujet réservé aux provinces sous le titre: “Propriété et Droits Civils”.
Lord Morton of Henry ton précisait dans Can. Federation of Agriculture v. A.-G. Quebec, [1951] A.C. 179, à la p. 194:
‘‘The regulation of trade and commerce which is assigned to the Dominion Legislature by head 2 of s. 91 does not permit the regulation of individual forms of trade and commerce confined to the province. If such regulation is not permitted, it seems to their Lordships that, a fortiori, the prohibition of individual forms of trade and commerce confined to the province is not permitted . . .”
Et il ajoutait (ce sur quoi l’appelante s’appuie fortement) :
“It is true that the prohibition applies equally to interprovincial transactions, but the passage from Duff, C.J.’s judgment, set out and approved by the Board in the Natural Products Marketing case, [1937] A.C. 386, seems fatal to any argument based on this fact. So also do the observations of Lord Haldane when delivering the judgment of the Board in the Dominion Insurance case, [1916] 1 A.C. 588 :
‘It will be observed that s. 4 deprives private individuals of their liberty to carry on the business of insurance, even when that business is confined within the limits of a province. It will also be observed that even a provincial company operating within the limits of the province where it has been incorporated cannot, notwithstanding that it may obtain permission from the authorities of another province, operate within that other province without the licence of the Dominion Minister . .. such interference with its status appears to their Lordships to interfere with its civil rights within the province of incorporation, as well as the power of the legislature of every other province to confer civil rights upon it.’ ”’
La dernière partie de cette citation ne s’applique pas à l’appelante puisque son incorporation est fédérale et que son “status” est affaire fédérale.
Quant à la privation de la liberté de faire affaires, voici comment s’exprimait Sir. Lyman Duff dans la citation qui a été approuvée par le Conseil Privé dans Natural Products Marketing Act case, [1937] A.C. 386, à la page 387, Lord Atkin cite textuellement :
“In his judgment, the Chief Justice says ([1936] S.C.R. 412): ‘The enactments in question therefore, insofar as they relate to matters which are in substance local and provincial, are beyond the jurisdiction of Parliament. Parliament cannot acquire jurisdiction to deal in the sweeping way in which these enactments operate with such local and provincial matters by legislating at the same time respecting external and interprovincial trade and committing the regulation of external and interprovincial trade and the regulation of trade which is exclusively local and of traders and producers engaged in trade which is exclusively local to the same authority. The King v. Eastern Terminal Elevator Co., [1925] S.C.R. 434.’ ??
Dans cette dernière cause, le Canada Grain Act of 1912 a été déclaré ultra vires du pouvoir fédéral en autant que, dit le juge en chef Duff : ‘‘ The Act is an attempt to regulate, directly and through the instrumentality of Grain Commissioners, the occupations mentioned. It is also an attempt to regulate generally elevators as warehouses for grain and the business of operating them.”’
Le juge en chef Duff y note que la classification d’un commerce comme interprovincial ou intraprovincial n’est pas question de pourcentage. L’appelante en tire l’argument que, sa circulation étant, dans la proportion de 25%, entièrement locale, la loi visée doit être déclarée ultra vires des pouvoirs du Parlement fédéral.
Plus prés de nous, dans la référence Re The Farm Products Marketing Act, [1957] S.C.R. 198, la Cour Suprême a jugé que cette loi de l’Ontario ne réglementait que le commerce des produits de la ferme dans les confins de cette province, soit le commerce intraprovincial et que, par conséquent, elle était intra vires des pouvoirs de la Législature Ontarienne.
Les juges y ont de nouveau étudié les distinctions entre le commerce interprovincial, sous autorité fédérale et le commerce local, sous autorité provinciale.
Le juge Fauteux (p. 256) remarque :
‘ The suggestion that to be intraprovincial a transaction must be completed within the province, in the sense that the product, object of the transaction, must be ultimately and exclusively consumed or be sold for delivery therein for such consumption, is one which would, if carried to its logical conclusion, strip from a Province its recognized power to provide for the regulation of marketing within such province.”
Le juge Abbott de son côté affirme (p. 264) :
“The power to regulate the sale within a province of specific products, is not, in my opinion, affected by reason of the fact that some, or all, of such products may subsequently, in the same or in an altered form be exported from that Province, unless it be shown, of course, that such regulation is merely a colourable device for assuming control of extraprovincial trade.”
Pour sa part, le juge en chef Kerwin; opine (p. 205) :
“The ambit of head 2 of s. 91 of B.N.A. Act, The Regulation of Trade and Commerce’ has been considerably enlarged by decision of the Judicial Committee and expressions used in some of its earlier judgments must be read in the light of its later pronouncements, as is pointed out by Sir Lyman Duff in Re: Alberta Statutes, ([1938] S.C.R. 100). fact, his judgment in Re: The Natural Products Marketing Act, 1934, which is justly considered as the locus classicus, must be read in conjunction with and subject to his remarks in the later case. The concept of trade and commerce, the regulation of which is confided to Parliament, is entirely separate and distinct from the regulation of mere sale and purchase agreements. Once an article enters into the flow of interprovincial or external trade, the subject matter and all its attendant circumstances cease to be a mere matter of local concern.??
Et le juge Rand d’ajouter (p. 210):
‘‘That demarcation must observe this rule that if in a trade activity, including manufacture or production, there is involved a matter of extraprovincial interest or concern its regulation thereafter in the aspect of trade is by that fact put beyond provincial power.”
Appliquant les principes énoncés dans ces diverses décisions, je ne puis en venir à la conclusion que la loi sous étude a pour effet de réglementer “individual forms of trade and commerce confined to the province’’, “matters which are in substance local and provincial’’, “the way in which the business of the company shall be carried on’’, d’assujettir au contrôle fédéral le commerce de l’appelante, de ‘‘intermeddle with the conduct of (the company’s) business’’, de ‘‘directly interfere with the freedom of individual and corporate bodies to engage in the business of manufacturing or selling specified . . . products’’, de ‘‘interfere in the way of prohibiting the carrying on of a particular business’’,.ni de réglementer ou de dominer la conduite des opérations de l’appelante, la mise sur le marché de ses produits dans la province, ni la vente de ses publications dans les confins de la province.
C’est plutôt ‘‘a genuine determination by Parliament to suppress commercial activities in the public interest’’ ou du moins ce qu’il juge être dans l’intérêt public.
Ce n’est. pas l’administration de l’appelante ni ses opérations, ni la circulation de ses publications qui est frappée, mais bien l’annonce contenue dans celles-ci. Ces annonces, même celles qui sont insérées dans les copies distribuées dans la province, ont une incidence certaine sur le commerce d’annonces et sur l’industrie de la publicité à travers le Canada. “There is involved a matter of extraprovincial interest or concern ” ; 1 ’article en question, l’annonce ‘‘enters into the flow of interprovincial trade’’, “it ceases to be a mere matter of local concern’’.
Ayant discuté plus haut de la prétention de l’intimé à l’effet que la loi sous étude visait le matériel éditorial étranger et l’ayant rejetée, je ne vois aucune nécessité de parler de l’argument de l’appelante basé sur la Déclaration des Droits de l’homme, 8-9 Eliz. IT, c. 44 et la liberté de la Presse.
Outre le plaidoyer d’inconstitutionnalité et comme proposition subsidiaire l’appelante soutient que même si la loi est intra vires des pouvoirs du Parlement fédéral, elle ne saurait en être affectée pour le motif que ses publications ne sont pas des Apériodiques” aux termes de la loi.
L expression Apériodique” y est définie comme signifiant de la matière imprimée, non reliée ou brochée, imprimée et publiée à des intervalles réguliers, au moins quatre fois par année et portant des dates de livraison (issue . . . and bearing dates of issue) ”.
L’appelante admet qu’elle tombe sous toutes ces conditions, sauf la dernière : elle nie que ses publications portent des dates de livraison.
Elle argue que les lois imposant taxes doivent être interprétées restrictivement et s’appuyant entr’autres sur les paroles du juge Duff dans Versailles Sweets Ltd. v. A.-G. Canada, [1924] S.C.R. 466, elle soumet que ‘‘if the Crown, seeking to recover the tax, cannot bring the subject within the letter of the law, the subject is free, however, apparently within the spirit of the law the case might otherwise appear to be’’.
Elle soutient qu’elle n’est pas soumise à la loi sous étude.
Sa prétention est basée sur le fait que, même si ses publications portent une date, dans l’espèce ‘‘ February 1957’’ et a Février 1957’’, elles ont été imprimées et distribuées en janvier 1957 et, par conséquent, ne portent pas la date de la livraison.
Si l’on doit s’attacher rigoureusement à la lettre du statut, l’on constatera qu’il ne mentionne pas a la date de la livraison”? mais bien a des dates de livraison’’, a dates of issue”? et non a the date of the actual issue”.
A ce seul point de vue, l’argument de l’appelante ne tient pas parce qu’a la face même des exhibits P-1 et P-2 les publications de l’appelante portent a des dates de livraison’’ même si celles-ci ne sont pas les dates ou la livraison s’est effectivement opérée.
Il y a plus cependant, il a été établi que certaines publications importantes sinon toutes, portent, comme celles de l’appelante a des dates de livraison’’ qui ne correspondent pas à la date de la livraison actuelle. On a produit comme exhibits D-1, D-2 et D-3, la couverture de Holiday, Fortune et Esquire pour démontrer que c’est là la pratique courante des grands périodiques.
Pour me servir de l’expression de Thorson, J. aux pp. 174, 262 de O’Connor v. M.N.R., [1943] Ex. C.R. 168; [1943] C.T.C. 255, c’est, dans le milieu des périodiques le a natural and ordinary meaning” des mots dates of issue’’.
Il me faut donc rejeter ce nouvel argument.
Celui-ci se rattache à une autre prétention de l’item 184(a) de la cédule A de la loi du Tariff des Douanes (R.S.C., c. 60) qui permet l’entrée libre au Canada des périodiques américains.
L’article en question se lit:
“184. (a) Periodical Publications, unbound or paperbound,
printed and issued at regular intervals not less frequently than four times a year and bearing dates of issue.’’ (Le texte français se lit: ‘‘les dates de publication”.)
Si l’on devait interpréter les quatre derniers mots de cet article dans le sens que veut lui donner l’appelante, plusieurs périodiques américains, dont ceux mentionnés plus haut, se verraient refuser l’entrée libre au Canada, entrée que l’article incontestablement entend établir.
L’engagement du Canada dans l’entente internationale et générale sur le commerce et le tarif (G.A.T.T.) n’aurait plus alors qu’une portée des plus limitées.
Il est évident que le Canada s’est engagé de facon plus étendue.
Comme le souligne l’intimé, le simple fait que le Canada ne respecterait pas ses engagements internationaux ne rend pas ultra vires la loi qu’il édicterait à l’encontre de ses engagements. Elle l’exposerait pourtant à des mesures identiques et à des représailles de la part de ses co-signataires de l’entente générale.
Je ne vois pas en quoi les exemptions de taxe d’accise contenues à l’annexe 3 du c. 320 de S.R.C. 1959, p. 9, à savoir aux
“Magazines et revues littéraires, non reliées, paraissent à des intervalles déterminés, au moins quatre fois l’an, ainsi que papier d’impression et encre d’imprimerie devant servir exclusivement à leur production”?
peut affecter l’issue de la présente instance et nous aider à définir ce que, dans le loi sous étude, le Parlement fédéral a entendu par l’expression “périodique”.
Dans la cédule 3 du e. 320, sont exemptées de la taxe d’accise, les publications y décrites qu’elles portent ou non ‘‘des dates de livraison”.
Je rejetterais done l’appel ainsi que l’action intentée par l’appelante, déclarerais la Section 3 du chapitre 37 des Statuts du Canada 1956 ainsi que les règlements promulgués sous cette autorité, intra vires des pouvoirs du Parlement fédéral et les appelantes “The Reader’s Digest Association (Canada) Ltd.— Sélection du Reader’s Digest (Canada) Ltée’’ soumises aux dispositions de la dite section, le tout avec dépens.
TREMBLAY, C.J.Q.:—Pour les raisons énoncées par messieurs les juges Hyde et Rinfret, je suis d’avis de rejeter l’appel avec dépens.
T'ASCHEREAU, J.:—D’accord avec mes collègues, MM. les Juges Hyde et Rinfret, je rejetterais l’appel, avec dépens.
OWEN, J.:—Appellant has submitted that even if the impugned statute were constitutionally within the power of the Parliament of Canada the appellant’s two publications do not fall within the definition of “periodical” contained in the said statute.
The Excise Tax Act as amended in 1956 contains the following definitions
“PART II
TAX ON SPECIAL EDITIONS OF NON-CANADIAN
PERIODICALS
8. In this Part,
(c) ‘Periodical’ means printed material, unbound or paper bound, printed and published at regular intervals not less frequently than four times a year and bearing dates of issue;
(d) ‘publish’ means to issue copies to the public, and ‘publication’ and ‘publisher’ have corresponding meanings;”
The two publications in respect of which tax under Part II of the Statute is claimed were issued to the public in the month of January 1957 and bear on their covers the dates ‘‘ FEBRUARY 1957” and “Février 1957”.
Appellant contends that in the circumstances these are not periodicals ‘‘bearing dates of issue’’.
It must be borne in mind that we are dealing with a taxing statute which should be interpreted restrictively to apply only to cases coming within the letter of the law.
Versailles Sweets, Limited v. A.-G. Canada, [1924] S.C.R. 466:
Duff, J. at p. 468 :
“The rule for the construction of a taxing statute is most satisfactorily stated, I think, by Lord Cairns in Partington v. Attorney-General, L.R. 4 H.L. 100 at page 122:
‘ I am not at all sure that, in a case of this kind—a fiscal case—form is not amply sufficient ; because, as I understand, the principle of all fiscal legislation, it is this: if the person sought to be taxed comes within the letter of the law he must be taxed, however great the hardship may appear to the judicial mind to be. On the other hand, if the Crown, seeking to recover the tax, cannot bring the subject within the letter of the law, the subject is free, however apparently within the spirit of the law the case might otherwise appear to be. In other words, if there be admissible, in any statute, what is called an equitable construction, certainly such a construction is not admissible in a taxing statute, where you can simply adhere to the words of the statute. ’
Lord Cairns, of course, does not mean to say that in ascertaining ‘the letter of the law’, you can ignore the context in which the words to be construed stand. What is meant is, that you are to give effect to the meaning of the language; you are not to assume:
‘any governing purpose in the Act except to take such tax as the statute imposes’
as Lord Halsbury said in Tennant v. Smith, [1892] A.C. 154.”
O’Connor v. M.N.R., [1943] Ex. C.R. 168; [1948] C.T.C. 255:
Thorson, J. at pp. 174, 262 :
“It is axiomatic that in a taxing statute the intention to tax must be expressed in clear and unambiguous language. If the statute does not clearly and expressly impose the tax, the tax is not to be exacted. It is also well established that the words in a taxing statute are to be construed in their natural and ordinary meaning. Furthermore, it is erroneous to assume any intention to impose any tax other than such tax as the statute imposes clearly and expressly.”
M.N.R. v. Sheldon’s Engineering Ltd., [1955] S.C.R. 637 ; [1955]
C.T.C. 174:
Locke, J., giving the judgment of the Court, at pp. 645, 181:
“Section 20(2) of the Income Tax Act may have been intended to cover a more extended field than Section 6(1) (n) of the Income War Tax Act but, if so, the nature of the extension has not been made clear. In Partington v. The Attorney- General (1869), L.R. 4 H.L. 100, at page 122; Lord Cairns said in part:
‘. . . as I understand the principle of all fiscal legislation, it is this: if the person sought to be taxed comes within the letter of the law he must be taxed, however great the hardship may appear to the judicial mind to be. On the other hand, if the Crown seeking to recover the tax, cannot bring the subject within the letter of the law, the subject is free, however apparently within the spirit of the law the case might otherwise appear to be.’
This rule so stated for the construction of a taxing statute was adopted by Duff, J., as he then was, in Versailles Sweets v. Attorney General of Canada, [1924] S.C.R. 466 at 468.
The transaction in question does not fall within the letter of the law, in my opinion, and the respondent is entitled to the relief given in the judgment at trial.’’
In the present case the taxing statute applies to periodicals “bearing dates of issue’’. If the definition merely read
“ periodical’ means printed material, unbound or paper bound, printed and published at regular intervals not less frequently than four times a year and bearing dates”
then the two publications would clearly come within the definition because they bear dates—February 1957 and FÉVRIER 1957 respectively. However the definition in the statute, after the words ‘‘bearing dates’’, contains the qualifying words “of issue’’, In my opinion the clear meaning of the words ‘‘ bearing dates of issue’’ in the definition is that. the dates which the periodical bears must be the dates on which the periodical is issued to the public. Such dates could be just a year (e.g. 1957), or a month and a year (e.g. January 1957) or a day, month and year (e.g. 15 January 1957). In the present: case the two publications bear on their covers the dates “February 1957” and “Février 1957”. They were, however, issued to the public in January 1957. The dates which they bear on their covers are not the dates on which the publications were issued to the public.
In the circumstances I am of the opinion that the publications in question do not fall within the letter of the taxing statute and therefore are not periodicals subject to the tax. For this reason I would maintain the present appeal and would hold the appellant not liable for payment of the tax levied under Part IT of the Excise Tax Act, the whole with costs..