BROSSARD, J.:—Le Juge soussigné, après avoir entendu les parties par leurs procureurs sur la requête du demandeur pour injonction, après avoir examiné les procédures, les pièces produites et délibéré:
Le défendeur a été nommé par le sous-ministre du Revenu national, en vertu des dispositions de l’article 126(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu (S.R.C. chapitre 148), pour faire une enquête sur les affaires du demandeur et d’un certain nombre d’autres personnes ayant apparemment des liens de parenté et d’affaires avec le demandeur.
La requête en injonction demande qu’ordre soit donné au défendeur et à ses représentants de suspendre les séances d’enquête jusqu’à ce que le demandeur ait obtenu du défendeur l’autorisation d’être présent et d’être représenté par ses procureurs à toutes et chacune des séances qui seront tenues.
Lors de l’audition de la requête devant le Juge soussigné, les parties ont convenu que jugement final soit rendu sans qu’il soit besoin d’émettre une injonction intérimaire, le défendeur ès- qualité ayant consenti à suspendre volontairement ses séances jusqu’au prononcé du jugement.
La présente requête n’étant greffée sur aucune autre procédure constitue une instance par elle-même en vertu du paragraphe 3 de l’article 957 du Code de Procédure Civile.
A l’exception de certaines allégations quant à un prétendu subterfuge auquel aurait eu recours un des employés du Ministère du Revenu national pour empêcher les procureurs du demandeur de se rendre devant le défendeur au début de la première séance qu’il a tenue, allégations qui n’ont pas été établies à la satisfaction du Juge soussigné, les faits fort simples n’ont donné lieu à aucun débat sérieux; ils sont les suivants:
Par une ordonnance en date du 28 décembre 1960, le sous- ministre du Revenu national pour la division de la taxation a autorisé le défendeur, un des officiers de la division, à faire enquête sur les ‘‘affaires’’ du demandeur pour des fins relatives à l’application ou à l’exécution de la loi.
Le défendeur commença à tenir ses séances le 10 janvier 1961 dans l’édifice de l’impôt sur le revenu, à Montréal, après avoir assigné un certain nombre de témoins pour différentes dates et différentes heures. Quelques témoins ont déjà été entendus.
Le demandeur n’a été ni assigné à comparaître ni avisé officiellement de la tenue de l’enquête.
Le demandeur ayant cependant été informé de la nomination et de l’entrée en fonction du défendeur, ses procureurs se présentèrent devant le défendeur, durant la première séance tenue par ce dernier, afin d’y représenter le demandeur; le défendeur, prétendant agir conformément à une pratique du Ministère du Revenu national, refusa aux procureurs du demandeur l’admission aux séances qu’il tiendrait en sa qualité de commissaire enquêteur ; les procureurs du demandeur prièrent alors le défendeur de prendre note de leurs objections et protestations et se retirèrent ; d’où la présente requête. Il a été admis que le défendeur connaissait, lors de son refus, la qualité des procureurs du demandeur et savait qu’ils se présentaient devant lui pour représenter le demandeur.
Au cours d’une argumentation éloquente et érudite et dans des mémoires subséquents d’une tenue remarquable, les procureurs du demandeur et du défendeur ont soulevé un certain nombre de questions importantes, plus particulièrement, quant à la juridiction du Tribunal, quant à la régularité du recours en injonction, et, bien entendu, quant au mérite même de la requête.
La question essentielle qui se soulève est évidemment celle du droit que le demandeur prétend avoir d’être présent aux séances présidées par le défendeur et quant à l’obligation correspondante qu’aurait le défendeur de l’admettre avec ses procureurs à ces séances.
Avant, cependant, d’aborder l’étude de cette question, il convient de disposer de certaines objections formulées de la part du défendeur.
I —JURIDICTION DE LA COUR SUPERIEURE
Avec toute la déférence possible pour le défendeur et ses pro- cureurs, Je suis d’avis que la Cour Supérieure a indéniablement juridiction.
La Cour Supérieure est le tribunal de droit commun (Garard v. Lacroix, 50 C.B. 456). En vertu de l’article 48 du Code de Procédure Civile, elle est, dans la province, le tribunal de première instance pour toute demande ou action qui n’est pas exclusivement de la juridiction de la Cour de Magistrat ou de la Cour d’Echiquier du Canada.
La Cour de Magistrat n’a évidemment pas juridiction en la présente matière.
Aucune des dispositions des articles 17 et suivants de la Loi de la Cour de l’Echiquier (S.R.C. chap. 98) qui traitent de la juridiction exclusive de cette Cour ne porte sur la matière qui fait l’objet du présent litige. Plus spécialement, il ne s’agit pas, en la présente instance, d’une réclamation contre la Couronne ou basée sur un règlement édicté par le Gouverneur en Conseil comme le soumet le défendeur et l’article 18(1) de la Loi de la Cour de l’Echiquier qui confère, dans ces cas, juridiction exclusive à la Cour de l’Echiquier ne trouve pas application.
Même en admettant que le défendeur n’est, ainsi qu’il le prétend, qu’un simple fonctionnaire de la Couronne, l’article 29 de la Loi de la Cour de l’Echiquier ne reconnaît à cette Cour qu’une juridiction concurrente, dans les cas où un demande est faite ou un recours est cherché contre un fonctionnaire de la Couronne, pour une chose faite ou omise dans l’accomplissement de ses devoirs comme tel. Je ne puis cependant admettre que l’article 29 donne juridiction à la Cour Supérieure dans le sens que, si la Cour Supérieure n’avait pas déjà cette juridiction, l’article la créerait; l’article ne fait que reconnaître à la Cour Supérieure, comme Cour de première instance, une juridiction qu’elle possède déjà en la rendant toutefois concurrente avec celle de la Cour de l’Echiquier.
Mais s’agit-il bien, dans le cas du présent défendeur, d’un fonctionnaire de la Couronne?
Ni l’ordonnance du sous-ministre ni les dispositions de l’article 126(4) ne donnent au défendeur des pouvoirs judiciaires ou quasi judiciaires, le défendeur n’étant appelé à rendre aucune décision pouvant lier soit le demandeur, soit même le Ministre ou le sous-ministre: l’ordonnance du sous-ministre dont il tire son autorité n’a fait que l’autoriser et le désigner pour tenir une enquête conformément aux dispositions de l’article 126(4) de la Lori de l’impôt sur le revenu, or, cet alinéa (4) qui cons- titue a la fois la source et la fixation des pouvoirs essentiels du défendeur ne lui confère pas l’autorité de rendre des décisions même administratives qui soit le demandeur, soit le Ministre, soit le sous-ministre seraient tenus de respecter. Paraphrasant les paroles du Juge Davis dans St. John v. Fraser, [1935] S.C.R. 452, on peut affirmer que ‘‘fondamentellement l’enquêteur en cette cause est un officier d’administration et l’appareil mis en branle par le statut n’est qu’administratif pour les fins d’une enquête sur la conduite du demandeur et autres personnes a l’endroit de l’administration de la mise en vigueur de la Loi de l’impôt sur le revenu.”
Je suis, en conséquence, d’accord avec les savants procureurs du demandeur que le défendeur n’est tout au plus qu’une persona designata chargée de fonctions spéciales en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu.
Il est vrai que pour les fins de son enquête, certains pouvoirs de caractère judiciaire lui sont accordés en vertu de l’article 126(8) de la Loi de l’impôt sur le revenu et des articles 4 et 5 de la Loi sur les enquêtes (S.R.C. chap. 154). Ce sont ceux d’assigner des témoins, de leur enjoindre de rendre témoignage sous serment et de produire les documents et choses jugés nécessaires et, en particulier, ceux dont sont revêtues les Cours d’archives en matière civile pour contraindre certains témoins à rendre témoignage (les procédures de mépris de Cour). Ces pouvoirs conférés par les articles 126(8) et 4 et 5 susdits ne créent pas et ne confèrent pas la judiriction du défendeur; ils ne font que lui donner certains pouvoirs spéciaux destinés à l’aider dans l’exercice de sa juridiction qui est essentiellement et exclusivement celle de recueillir des faits, et à rendre cet exercice possible et efficace.
Comme persona designata, le défendeur demeure assujetti au contrôle du tribunal compétent, en l’occurrence, soit la Cour Supérieure siégeant dans la province où il remplit ses fonctions, soit la Cour de l’Echiquier. Il ne peut prétendre être soustrait à la juridiction de ces deux Cours quant aux actes relatifs à l’accomplissement de ses devoirs.
“The highest Minister of the Crown and the humblest official are equally amenable for the legality of their acts to the ordinary courts.’’
(Chaput v. Romain, [1955] S.R.C. 834, J. Kellock, à p. 854.)
“Judges ought not to be reluctant to exercise their discretion when it will afford protection to the subject against the invasion of his right by unlawful administrative action.’’
(Gruen Watch Co. Ltd. v. A.-G. Canada, [1950] 4 D.L.R. 156; [1950] C.T.C. 440, per McRuer, C.J.H.C., à p. 177 [[1950] C.T.C. 461].)
‘“The Court is warranted in interfering with the exercise of the Minister’s discretion if such discretion has not been exercised in accordance with sound fundamental principles.”
(Wright’s Canadian Ropes Limited v. M.N.R., [1946] S.R.C. 139; [1946] C.T.C. 73; confirmed by [1947] A.C. 109; [1947] C.T.C. 1.)
D’autre part, le défendeur comme persona designata exercant des fonctions spéciales distinctes de ses fonctions habituelles de fonctionnaire de la Couronne n’est pas assujetti, dans l’accomplissement de ses fonctions, aux ordres du sous-ministre du Revenu national, comme le défendeur le prétend dans son mémoire, sans doute à la suggestion du sous-ministre; s’il tient du sous-ministre sa qualité d’enquêteur, ce n’est pas de ce dernier qu’il tient ses pouvoirs; ces pouvoirs ne lui sont pas conférés par le Ministre ou le sous-ministre, mais lui sont essentiellement conférés par la loi (article 126(4) et (8) de la Loi de l’impôt sur le revenu et articles 4 et 5 de la Loi sur les enquêtes).
Est erronée, dans l’opinion du Juge soussigné, la proposition que “le sous-ministre de l’impôt, en raison des pouvoirs extraordinaires qui lui sont conférés pas la section 126, est seul juge de la manière dont les fonctions de cet enquêteur doivent être exercées et que même le tribunal ne peut lui imposer une ligne de conduite qu’il n’aura pas jugé à propos de suivre’’. Cette proposition qui dépasse sûrement, dans ses termes, la pensée de celui qui a pu l’inspirer est pour le moins inexacte sur trois points, savoir:
(a) en premier lieu, le sous-ministre du Revenu national ne peut prétendre être le seul à pouvoir exercer les pouvoirs extraordinaires de l’article 126; c’est au Ministre que ces pouvoirs sont conférés; l’article 116(1) qui permet au sous-ministre d’exercer tous les pouvoirs et remplir toutes les fonctions dévolues au Ministre par la loi ne peut s’interpréter comme signifiant que le sous-ministre peut exercer ces pouvoirs et ces fonctions, à l’exclusion du Ministre, et surtout en opposition avec l’exercice de ces mêmes pouvoirs par le Ministre lui-même.
(b) est inexacte l’affirmation que le sous-ministre ou le Ministre, suivant le cas, est seul juge de la manière dont les fonctions de cet enquêteur doivent être exercées; l’alinéa (4) de l’article 126 qui détermine les pouvoirs de l’enquêteur sont à l’effet contraire ; le paragraphe se lit comme suit:
“ (4) Le Ministre peut, pour toute fin ayant trait à l’application ou à l’exécution de la présente loi, autoriser une personne, qu’elle soit ou non un fonctionnaire du ministère du Revenu national, à faire toute enquête qu’elle juge nécessaire sur une question relevant de l’application ou de l’exécution de ladite loi.’’
Le mot ‘‘elle’’ dans l’expression “qu’elle juge nécessaire” ne peut se référer qu’à la personne qui est autorisée à faire enquête et ne peut nullement se référer au Ministre ou au sous- ministre; c’est donc l’enquêteur qui est le seul juge de ce qui peut être nécessaire pour les fins de son enquête; certes, rien ne fait obstacle à ce que le Ministre lui fasse des suggestions et qu’il les accepte, mais en tant qu’enquêteur spécial il n’est nullement obligé de s’y conformer; le devoir et le pouvoir du Ministre ou du sous-ministre (article 116(1)) d’assurer l’application et l’exécution de la loi et de diriger et de surveiller les personnes employées à cette fin ne peuvent priver le commissaire enquêteur du privilège discrétionnaire qui lui est accordé par l’alinéa (4) susdit de l’article 126 de facon à l’obliger à commettre dans l’exécution de ses fonctions des illégalités ou des irrégularités.
(c) est également erronée l’affirmation que le Tribunal ne peut imposer au sous-ministre une ligne de conduite qu’il n’aura pas jugé à propos de suivre dans la mesure où par cette affirmation l’on voudrait prétendre que le sous-ministre ou le Ministre ou, le cas échéant, l’enquêteur, sont soustraits au contrôle et à la juridiction des tribunaux dans tous les cas. Je réfère à la jurisprudence ci-haut citée.
J ’en viens done à la conclusion que la présente instance n’a pas été dirigée contre le mauvais défendeur, qu’elle ne devait et ne pouvait être dirigée contre le Ministre ou le sous-Ministre, et qu’à raison de la matière qui lui est soumise et de la qualité du défendeur, la Cour a juridiction pour décider du présent litige.
II —L’INJONCTION COMME REMEDE APPROPRIE
Le défendeur prétend que l’objet de l’injonction est d enjoindre au défendeur ès-qualité d’admettre à l’enquête la présence du demandeur et de ses procureurs et, dès lors, de le forcer à faire quelque chose.
Ce n’est pas là ce que demande le demandeur : il ne demande pas que l’enquête soit arrêtée de façon définitive; il ne demande pas qu’il soit enjoint au défendeur de l’admettre avec ses procureurs ; ce qu ’il demande, c ’est que le défendeur cesse de procéder à son enquête de façon illégale et irrégulière au mépris de ses droits et de façon à lui causer un tort irréparable en lui refusant l’accès aux séances d’enquête. L’objet de la requête n’est done pas d’obtenir un ordre au défendeur de faire quoi que ce soit, mais de l’empêcher de continuer à opposer un refus susceptible de causer au demandeur un tort irréparable; c’est l’objet même de l’injonction en vertu de l’article 957 du Code de Procédure Civile.
III — LA QUESTION PRINCIPALE
Ceci nous amène au noeud du litige. Le demandeur est-il en droit d’exiger du défendeur que celui-ci l’admette, ainsi que ses procureurs, aux séances qu’il préside ?
Notons immédiatement que le demandeur ne revendique que le droit d’être présent avec ses procureurs aux séances de l’enquêteur et, par conséquent, d’assister à l’interrogatoire des témoins assignés par le défendeur. Il ne requiert nullement le droit de s’immiscer personnellement ou par ses procureurs dans l’interrogatoire des témoins ou celui de contre-interroger ces derniers. Pour que sa présence, cependant, et celle de ses procureurs puissent avoir un sens, il faut qu’elles soient utiles. Hors la participation à l’interrogatoire des témoins et à leur contre- interrogatoire, la seule utilité de cette présence ne peut se concevoir que de la façon suivante: rendre possible au demandeur et à ses procureurs de faire à l’enquêteur des représentations et lui offrir, le cas échéant, une preuve de faits susceptible de permettre à l’enquêteur une enquête plus complète, et, dès lors, plus impartiale et plus Juste pour tous.
Ce droit que revendique le demandeur est-il reconnu par la loi?
Aucune disposition de la Loi de l’impôt sur le revenu ne le reconnaît expressément, mais aucune ne défend à l’enquêteur d’autoriser la personne dont les affaires font l’objet de 1’ enquête d’être présente aux séances de l’enquêteur.
Les deux parties ont prétendu se prévaloir de certaines dispositions de la Loi sur les enquêtes (chap. 154), l’une, pour appuyer le droit d’être admise, l’autre pour appuyer le droit de l’enquêteur de refuser l’admission; ce sont celles des articles 12 et 13. Le premier de ces articles autorise un commissaire à permettre à une personne dont la conduite fait l’objet de l’en- quête d’être représentée par un avocat et l’oblige, dans le cas où il est porté quelque accusation au cours de l’enquête contre une personne, à permettre à cette personne d’être représentée par avocat. Le second stipule que nul rapport ne peut être fait par l’enquêteur contre qui que ce soit à moins qu’un avis raisonnable ne lui ait été donné de l’accusation de mauvaise conduite portée contre lui et que l’occasion ne lui ait été donnée de se faire entendre en personne ou par le ministère d’un avocat. Ce sont là des dispositions partiellement conformes aux principes de justice fondamentale envers tout justiciable.
Le demandeur soumet que les dispositions de ces deux articles doivent s’appliquer dans le cas d’enquêtes sous l’empire de l’article 126(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu parce que l’article 126(8) réfère à la Loi sur les enquêtes; même si cette prétention était exacte, les articles 12 et 13 et, notamment, le premier des deux articles ne serait d’aucune aide pour le demandeur; l’article stipule que le commissaire peut permettre à une personne dont la conduite fait le sujet de l’enquête d’être représentée par avocat, mais il ne l’y oblige malheureusement que si une accusation est portée contre cette personne au cours de l’enquête; en la présente instance, il n’y a aucune preuve qu’une accusation formelle ait, à date, été portée contre le demandeur. D’autre part, aucun rapport n’a été fait contre le demandeur par le défendeur.
Le défendeur, au contraire, soumet la proposition que ces articles 12 et 13 ne trouvent pas application dans le cas d’enquêtes sous l’empire de l’article 126(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu parce que l’article 126(8) de cette loi ne réfère qu’aux seuls articles 4, 5 et 11 de la Loi sur les enquêtes et parce que, affirme-t-il, par le fait même, le législateur a éliminé des enquêtes faites en vertu de l’article 126(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu l’application de tous les autres articles de la Loi sur les enquêtes, y compris les articles 12 et 13 (Expressio unius est exclusio alterius). Le Juge soussigné est entièrement d’accord avec le défendeur sur ce point; malheureusement, ceci, loin d’aider le défendeur, est de nature à lui nuire. Par l’exclusion des articles 12 et 13, le législateur paraît avoir voulu, non seulement ne pas imposer à l’enquêteur nommé en vertu de l’article 126(4) l’obligation d’admettre une personne visée par l’enquête ou de lui permettre d’être représentée par avocat même si une accusation est portée contre elle, mais même de dispenser l’enquêteur et le Ministre de l’obligation de donner un avis raisonnable dans le cas où un rapport serait fait contre la personne visée par l’enquête, ce qui, dans l’opinion du Juge soussigné, viole les principes susdits de justice fondamentale que la jurisprudence a consacrés dans l’adage “audi alteram partem’’. Aussi bien semblerait-il qu’en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu, il ait été dans l’intention du législateur lorsque la loi fut adoptée, de ne pas obliger un enquêteur nommé en vertu de l’article 126(4) à donner quelque avis que ce soit à la personne au sujet de laquelle l’enquête est instituée ou à l’admettre avec ces avocats aux séances qu’il tient au cours de son enquête. À ce point de vue, la présente affaire entre clairement dans les cadres de la décision de St. John v. Fraser si-haut citée dans laquelle l’Honorable Juge Crocket déclarait, à la page 447:
“I find it quite impossible to avoid the conclusion, not only that the investigation provided for was not a judicial proceeding in any sense of the term but that it was intended to be conducted by the investigator in private and that no person or company should have the right of cross-examining any witness or witnesses brought before the investigator whether the evidence of such witness or witnesses should affect the status or reputation of such person or company or not.’’
Le Juge soussigné est d’accord avec le défendeur sur la prépondérance actuelle de la jurisprudence à l’effet suivant: d’une part, le droit d’être présent à une enquête ou de faire des représentations soit personnellement ou par procureur n’a été surtout reconnu par les tribunaux que dans des cas où les droits de cette personne pouvaient être affectés par les décisions d’un tribunal ou corps administratif exerçant des pouvoirs judiciaires ou quasi judiciaires; d’autre part, ce droit a été refusé dans certains cas d’enquêtes conduits par des personnes ou des commissions exerçant des pouvoirs purement administratifs ou ministériels, les tribunaux ayant alors retenu comme critère le fait que la personne ou la commission dont il s’agissait ne tenait qu’une enquête et n’avait pas pour fonction de déterminer des droits; le savant procureur du défendeur a cité à l’appui de ses propositions une jurisprudence à la fois abondante et imposante.
Mais la lecture de ces divers arrêts révèle que dans les cas où la maxime audi alteram partem n’a pas été appliquée, les tribunaux n’ont pas émis de principes aussi absolus, rigoureux, généraux et constants que ceux qu’a suggérés le défendeur et que la Cour vient de mentionner; elle révèle que le fait que la personne ou la commission chargée de faire enquête n’avait pas pour fonction de déterminer des droits ne fut pas le seul critère retenu par les tribunaux, que les tribunaux ont aussi retenu tantôt des dispositions de la loi particulière en vertu de laquelle l’enquête se faisait et en vertu desquelles le droit d’être entendu était refusé expressément, tantôt que les plaignants avaient eu une occasion raisonnablement suffisante de se faire entendre; ces décisions paraissent avoir eu surtout comme critère commun la constatation que le fait pour le justiciable de n’avoir pas été entendu ne lui avait causé aucun préjudice auquel il ne peut être remédié.
Les plus importantes de ces décisions sont les suivantes :
St. John et al. v. Fraser, [1935] S.C.R. 441, aux pages 446, 447, 453 et 454.
Imperial Tobacco et al., Cour d’Appel de l’Ontario, [1939] 4 D.L.R. 99, aux pages 103, 108 et 109; Cour Suprême de l’Ontario, [1939] 3 D.L.R. 750, pages 756 et 797.
Brown and Brock and The Rentals Administrator, Cour d’Appel de l’Ontario, [1945] O.W.N. page 548; Cour Suprême de l’Ontario, [1945] O.W.N. 413 et pages 414 et 415.
A ces décisions il convient également d’ajouter celles de Board of Education v. Rice, [1911J A.C. 179; Local Government Board v. Arlidge, [1915] A.C. 120, et Copithorne v. Calgary Power et al. (1957), 22 W.W.R. 406 à 420, également citées par le défendeur.
Dans Imperial Tobacco et al., [1939] 3 D.L.R., on lit sous la plume de l’Honorable Juge Hogg, à la page 761, ce qui suit:
‘The applicant companies had ample time and full opportunity to present their case and to meet all of the allegations made against them, and they placed before the Commissioner such arguments and such material as they thought might cause him to form the opinion that they had not contravened the terms of the Combines Act.’’
Dans Local Government Board v. Arlidge, [1915] A.C., on lit sous la plume de Vicomte Haldane, à la page 134:
“I do not think the Board was bound to hear the respondent orally, provided it gave him the opportunities he actually had.’’
Dans Imperial Tobacco et al., [1939] 4 D.L.R., le Juge Gillan- ders de la Cour d’Appel d’Ontario disait, à la page 107:
“Appellants submit that it is apparent from the report that the application for the investigation constituted a formal charge against them and that in the investigation of it they were entitled to be represented by counsel throughout and not being given notice of it at the beginning and evidence having been taken in their absence they have been deprived of a right given by the statute which goes to the root of any report founded on such an investigation. This contention has given me some difficulty, but from a reading of the whole Act I think that the appellants were at the outset persons whose conduct was being investigated and in the course of the inquiry when allegations were made against them the Commissioner before making any report informed them of such allegations in a reasonable way and that they were given the right to be represented by counsel if they so desired.’’
Dans Copithorne v. Calgary Power et al. (1957), 22 W.W.R., on lit sous la plume du Juge Porter, à la page 407 :
‘ The minister was bound to act judicially. That interpretation gives full vitality to every word of section 63 of said Act. It does not do violence to the principle of a man’s right to a hearing when his person or property is in jeopardy. The section contains no express words impairing that right, and to say that such an impairment is implied is not only unnecessary, but is unjustified.’’
Dans Board of Education v. Rice, [1911] A.C., Lord Loreburn écrivait, à la page 182 :
In such cases the Board of Education will have to ascertain the law and also to ascertain the facts. I need not add that in doing either they must act in good faith and fairly listen to both sides, for that is a duty lying upon every one who decides anything. But I do not think they are bound to treat such a question as though it were a trial. They have no power to administer an oath, and need not examine witnesses. They can obtain information in any way they think best, always giving a fair opportunity to those who are parties in the controversy for correcting or contradicting any relevant statement prejudicial to their view.’’
Enfin, dans St. John v. Fraser, [1935] S.C.R., les passages suivants du jugement de l’Honorable Juge Davis doivent être retenus (p. 452) :
‘ The investigation provisions of the statute dealing generally with the prevention of fraud by stock brokers were part and parcel of the administrative machinery for the attainment of the general purposes of the statute. The investigator was not a court of law nor was he a court in law, but to say that he was an administrative body, as distinct from a judicial tribunal, does not mean that persons appearing before him were not entitled to any rights. An administrative tribunal must act to a certain extent in a judicial manner, but that does not mean that it must act in every detail in its procedure the same as a court of law adjudicating upon a lis inter partes. It means that the tribunal, while exercising administrative
functions, must act ‘judicially’ in the sense that it must act fairly and impartially. In O’Connor v. Waldron, [1935] A.C. 76 at 82, Lord Atkin refers to cases where tribunals, such as a military court of enquiry or an investigation by an ecclesiastical commission, had attributes similar to those of a court of justice.
On the other hand (he continues) the fact that a tribunal may be exercising merely administrative functions though in so doing it must act judicially, is well established, and appears clearly from the Royal Aquarium case (1892), 1 W.B. 481.’
In the Royal Aquarium case ‘judicial’ in relation to administrative bodies is used in the sense that they are bound to act fairly and impartially.”
Page 453:
‘“The investigation was primarily an administrative function under the statute, and while the investigator was bound to act judicially in the sense of being fair and impartial, that,
it seems to me, is something quite different from the right asserted by the appellants of freedom of cross-examination of all the witnesses. It is natural, as Lord Shaw said in the Arlidge case, [1915] A.C. 120 at 138, that lawyers should favour lawyer-like methods but it is not for the judiciary to impose its own methods on administrative or executive officers.’’
(Les italiques sont du Juge soussigné. )
Si done l’absence d’un préjudice paraît être un critère commun à toutes ces décisions, deux autres dénominateurs d’extrême importance leur sont également communs, savoir :
(A) Toutes ces décisions furent rendues avant l’adoption par le Parlement du Canada en 1960, de la Loi sur la Déclaration canadienne des droits, 8-9 Elisabeth II, chapitre 44.
(B) Dans aucune de ces décisions ne s’agirait-il d’une enquête en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu.
Il convient maintenant d’étudier ces deux lois.
(A) DECLARATION CANADIENNE DES DROITS
L’article 1 de cette loi reconnaît et déclare que certains droits de l’homme et certaines libertés fondamentales one existé et continueront à exister pour tout individu au Canada. Cet article ne erée aucun droit nouveau et ne fait que reconnaître des droits qui sont censés avoir toujours existé; aussi bien, son objet essentiel ne peut-il être que d’assurer, à l’avenir, le respect de ces droits pour le cas où ils n’auraient pas été antérieurement respectés.
L’article 2 se lit en partie comme suit:
“Toute loi du Canada, à moins qu’une loi du Parlement du Canada ne déclare expressément qu’elle s’appliquera nonobstant la Déclaration canadienne des droits, doit s’interpréter et s’appliquer de manière à ne pas supprimer, restreindre ou enfreindre l’un quelconque des droits ou des libertés reconnus et déclarés aux présentes, ni à en autoriser la suppression, la diminution ou la transgression, et en particulier, nulle loi du Canada ne doit s’interpréter ni s’appliquer comme (suit une énumération d’interpretations et d’applications dorénavant prohibées).’’
Par cet article 2, le législateur prohibe, quant à l’avenir, l’interprétation et l’application de toute loi du Parlement du Canada de manière à supprimer, restreindre ou enfreindre les droits dont l’existence immémoriale a été reconnue par l’article 1 ou de manière à autoriser la suppression, la diminution ou la transgression de ces droits et libertés par une interprétation ou une application des lois qui aurait l’un des effets énumérés en l’article, et, notamment, ceux qui sont mentionnés aux alinéas (d) et (e) ; ces alinéas sont les suivants:
“(d) autorisant une cour, un tribunal, une commission, un
office, un conseil ou une autre autorité à contraindre une personne à témoigner si on lui refuse le secours d’un avocat, la protection contre son propre témoignage ou l’exercice de toute garantie d’ordre constitutionnel ;
(e) privant une personne du droit à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale, pour la définition de ses droits et obligations.”
le texte anglais de l’alinéa (e) diffère du texte français; il se lit comme suit:
“ (e) deprive a person of the right to a fair hearing in accordance
with the principles of fundamental justice for the determination of his rights and obligations.”
Une seule réserve est faite à l’application de l’article 2; elle est d’importance; l’article ne s’appliquera que si la loi du Parlement du Canada plus particulièrement visée dans aucun cas déterminé ne déclare pas expressément que cette loi s’appliquera nonobstant la Loi de la Déclaration canadienne des droits. L’effet de cet article et de la réserve qu’il contient est, dans l’opinion du Juge soussigné, le suivant: Quelle qu’ait pu être dans le passé l’interprétation donnée à une loi du Gouvernement du Canada ou l’application qui a pu en être faite, toute loi du Parlement du Canada actuellement en vigueur qui ne comporte pas la réserve qu’elle s’appliquera nonobstant la Déclaration canadienne des droits ne peut être interprétée et appliquée dans le sens plus particulier des alinéas (d) et (e) de l’article 2 ct-haut reproduit.
La cause dont l’audition doit être impartiale et dont parle le texte français de l’alinéa (e) doit-elle s’entendre exclusivement d’une cause mue devant les tribunaux de droit commun ou peut-elle aussi s’entendre d’une cause devant tout autre tribunal, commission, office, conseil ou autre autorité? Dans l’opinion du Juge soussigné, trois raisons militent en faveur de la deuxième interprétation :
En premier lieu, le rapprochement des alinéas (d) et (e) justifie l’interprétation que la cause dont parle le texte français peut être une cause mue devant aucune des institutions énumérées au paragraphe précédent.
En second lieu, l’omission dans le texte anglais de toute expression correspondent au mot ‘‘cause’’ dans le texte français donne de la force à une telle interprétation.
En troisième lieu, la divergence entre le texte français et le texte anglais, d’une part, et, d’autre part, l’absence de définition du mot “cause” dans le texte français dont résulte une ambiguité justifient une telle interprétation d’après la règle générale d’interprétation qu’une loi qui a pour objet d’empêcher un acte que le Parlement considère contraire à l’intérêt public doit être interprétée de la façon juste, large et libérale la plus propre à assurer la réalisation de son objet, conformément à son sens, son intention et son esprit véritable {Loi d’interprétation, S.R.C., chapitre 158, article 15)
En vertu de l’alinéa (e), l’audition impartiale à laquelle une personne a droit doit cependant avoir pour objet une définition (determination) de ses droits et obligations.
Aussi bien, le Juge soussigné est-il d’opinion que les dispositions de cet article 2(e) s’appliquent à toute audition, devant tout tribunal, commission, office, conseil ou autre autorité dont l’objet est de définir (determine) les droits et obligations d’une personne.
La Loi de l’impôt sur le revenu ne contenant aucune déclaration expresse à l’effet qu’elle s’applique nonobstant la Décla- ration canadienne des droits, il convient done maintenant de rechercher si l’audition de témoins devant le défendeur pour les fins pour lesquelles il a été nommé enquêteur est une audition au sens de l’article 2(e) de la Loi de Déclaration canadienne des droits et, dans l’affirmative, si le refus du défendeur d’admettre le demandeur à cette audition est contraire aux principes de justice fondamentale.
(B) LA LOI DE L’IMPOT SUR LE REVENU
Certes, les fonctions du défendeur se limitent, en vertu de l’article 126(4) à faire enquête, le défendeur n’ayant aucun pouvoir judiciaire ou quasi judiciaire de rendre des décisions pouvant directement lier le demandeur ou le Ministre ou le sous- ministre; mais cette enquête ne peut avoir qu’un seul objet: celui de permettre au Ministre et au sous-ministre de décider et de déterminer si la personne dont les affaires font l’objet de l’enquête a violé la Loi de l’impôt sur le revenu; elle ne peut, en effet, avoir pour objet de rechercher si cette personne a respecté la loi; la bonne foi se présumant toujours et toute personne étant censée n’être pas coupable en l’absence de preuve au contraire, il est manifeste que l’objet de l’enquête est de rechercher, de déterminer et de décider si le contribuable s’est rendu coupable d’une violation de la loi; aucun autre objet ni aucune autre fin de l’enquête ne peuvent se concevoir. D’autre part, il est manifeste qu’une telle enquête n’aurait aucune utilité si les informations obtenues par l’enquêteur ne devaient pas être communiquées au Ministre ou au sous-ministre sous forme de rapport ou autrement pour permettre à ce dernier d’exercer ses fonctions de surveillance et d’application de la loi.
Or, les pouvoirs et fonctions du Ministre ou du sous-ministre sont des pouvoirs exceptionnellement étendus et puissants frisant l’arbitraire et le mépris du droit fondamental du contribuable à la protection de la loi quant à ses biens et quant à sa personne.
Quant à ses biens: en vertu de l’article 46, le Ministre peut (4), dans le cas où il est d’avis que le contribuable a fait une fausse déclaration, procéder à une cotisation différente de celle qu’il a faite sur le rapport du contribuable, (6) il n’est pas lié par les déclarations du contribuable et peut, nonobstant les déclarations du contribuable, fixer l’impôt à payer, (7) sa coti- sation est censée être valide et exécutoire nonobstant toute erreur de vice de forme ou omission dans la cotisation ou dans la procédure s y rattachant; en vertu de l’article 51, le contribuable est tenu, dans les trente Jours qui suivent la date du dépôt à la poste de l’avis de cotisation du Ministre, de payer le montant de la cotisation ainsi fixé par le Ministre lequel peut, d’autre
part, quand il est d’avis que le contribuable tente d’éluder le paiement des impôts, ordonner que tous les impôts, pénalités et intérêts soient payés immédiatement sur cotisation; en vertu de l’article 56, le Ministre peut imposer une pénalité d’au moins 25% du montant qu’il croit que le contribuable a éludé ou tenté d’éluder.
D’autre part, les oppositions ou appels auxquels le contribuable a droit, en vertu des articles 58, 59 et 60 de la loi, à l’encontre des décisions du Ministre sont, dans une large mesure, illusoires en ce que, nonobstant opposition ou appel, le contribuable est néanmoins tenu de payer immédiatement l’impôt, les intérêts et les pénalités fixés arbitrairement par le Ministre ou le sous-ministre; en vertu dudit article 51 et des articles 118, 119, 120 et 121, le contribuable peut donc être poursuivi et ses biens saisis nonobstant opposition et appel de sa part ; le contribuable peut, dès lors, être dépouillé de son patrimoine sur décision arbitraire du Ministre ou du sous-ministre jusqu’à ce qu’un jugement final ait été rendu en vertu de l’article 101 ordonnant au Ministre un remboursement au contribuable de l’impôt, des intérêts et des pénalités. D’où l’on voit que l’enquête en vertu de l’article 126(4) peut avoir, non seulement pour objet, mais également pour effet, de permettre au Ministre ou au sous- ministre de déterminer des obligations du contribuable qui peuvent avoir pour effet de le priver de l’usage et de la jouissance de ses biens et, le cas échéant, d’entraîner sa faillite.
Quant à sa personne: Le Ministre peut, en vertu des articles 131 et suivants de la loi, à raison des informations obtenues au cours de l’enquête, porter des plaintes devant les tribunaux de juridiction pénale pour des infractions qui, d’après les témoignages reçus au cours de l’enquête, auraient été commises par le contribuable. Certes, dans le cas de telles procédures, le contribuable peut se défendre devant les tribunaux, mais ses moyens de défense peuvent être considérablement affaiblies du fait que, grâce au droit que le commissaire enquêteur a de forcer des gens à témoigner contre le contribuable sous serment et sous peine de mépris de Cour, des témoins qui auraient pu témoigner faussement lors de l’enquête pourraient dans une certain mesure être intimidés devant le tribunal de juridiction pénale par la menace d’une confrontation avec leur premier témoignage. C’est essentiellement cette audition de témoins obligés de comparaître devant le défendeur, tenus de se faire assermenter et tenus de témoigner sous peine de mépris de Cour qui donne à l’enquête, dans l’opinion du Juge soussigné, le caractère d’une enquête qui a pour objet de permettre au Ministre ou au sous-ministre de déterminer et de définir les obligations du demandeur avec les conséquences que nous avons vues.
Pour ces raisons, le Juge soussigné est d’opinion que l’enquête devant le commissaire enquêteur constitue une audition qui a pour objet la définition de ses obligations, qu’à raison de cette audition, la liberté et les biens du contribuable sont menacés et que, dès lors, il faut, en vertu de l’article 2(e) de la Loi de Déclaration canadienne des droits, que cette audition soit impartiale.
Dans l’opinion du Juge soussigné, l’audition devant le défendeur net peut, à raison des circonstances et pouvoirs arbitraires susdits du Ministre, être impartiale si l’on refuse au contribuable contre lequel elle est dirigée la permission d’être présent et d’être représenté par ses procureurs, lors de l’audition de témoins obligés de témoigner sous serment, et si on lui refuse, de ce chef, le droit de faire devant l’enquêteur les représentations nécessaires à la protection de ses droits et d’offrir lui-même une preuve de nature à éclairer le commissaire, et, par son intermédiaire, le Ministre, de façon juste et impartiale : comment une enquête dans laquelle l’enquêteur risque de n’entendre qu’un son de cloche peut-elle être impartiale? Et comment la bonne foi du Ministre ne risque-t-elle pas d’être surprise par le caractère unilatéral d’une telle enquête?
La procédure à huis clos que préconise le défendeur s’apparente dans une large mesure a la procédure adoptée par la police dans la recherche des criminels, mais elle en diffère sur deux points essentiels : dans le cas d’une recherche par la police, il y a eu crime ou tout au moins raison de croire qu’un crime a été commis et nul n’est tenu de témoigner devant la police sous serment; elle s’apparente également, dans une certaine mesure, à l’enquête tenue devant un Coroner mais elle en diffère également sur deux points essentiels : devant le Coroner, il y a, comme devant la police, eu crime ou raison de croire qu’un crime a été commis, et devant le Coroner toute personne peut se présenter et être accompagnée de son avocat si elle croit que ses intérêts peuvent être affectés par l’enquête.
La procédure préconisée par le défendeur viole infiniment plus les droits du contribuable à la liberté de sa personne et à la protection de ses biens; le Juge soussigné serait tenté de l’assimiler plutôt aux méthodes de délation obligatoire et secrète pratiquées sur une haute échelle dans des pays dits de dictature ; pas plus en pays de liberté démocratique qu’en pays de dictature, l’Etat n’est-il justifié, au nom de ce qu’il considère le bien commun, de dépouiller l’individu de la protection de la loi quant à sa personne et quant à ses biens.
Le législateur a, en 1960, par sa Loi de Déclaration canadienne des droits, eu l’intention admirable de mettre fin à des abus et de protéger la liberté des sujets contre certaines lois dont l’application et l’interprétation out pu, dans le passé, constituer une atteinte à cette liberté; d’autre part, certaines dispositions de la Lao de l’impôt sur le revenu et l’interprétation que l’on suggère constituent, de l’avis du soussigné, une telle atteinte à la liberté. Peuvent s’appliquer à ces lois administratives les directives d’interprétation souvent appliquées en droit canon: dans le cas de la Loi de Déclaration canadienne des droits, celles de l’adage: favores ampliendi; dans le cas de la Loi de l’impôt sur le revenu, celles de l’adage: odiosa restring enda.
Pour ces raisons, le Juge soussigné en vient à la conclusion que le refus par le défendeur d’admettre le demandeur et ses procureurs aux séances qu’il tient et qu’il tiendra pour les fins de l’enquête qu’il a été chargé de conduire en vertu des articles 126(4) et (8) de la Loi de l’impôt sur le revenu et suivant la procédure régie par les articles 4 et 5 de la Loi sur les enquêtes équivaut à un refus d’accorder au demandeur une audition impartiale pour fins de définition de ses obligations, qu’une telle audition est contraire aux dispositions de la Loi de Déclaration canadienne des droits, que sa continuation causerait au demandeur un préjudice incalculable et irréparable et qu’elle vicie en conséquence jusqu’à ce que les corrections nécessaires y soient apportées l’enquête tenue par le défendeur.
PAR CES MOTIFS:
ACCUEILLE la requête en injonction du demandeur: ORDONNE que les séances du défendeur agissant en sa qualité d’enquêteur nommé par le sous-ministre du Revenu national en date du 28 décembre 1960 et en vertu des dispositions de l’article 126(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu soient suspendues jusqu’à ce que le demandeur ait obtenu du défendeur l’autorisation d’y être présent et d’y être représenté par ses procureurs; le tout sans frais mais avec recommendation que des frais du demandeur soient payés par le mis-en-cause.
Jugement en conséquence.